王凡凡 管兵｜跨区域合作改善了城市安全生产治理效果?——基于珠三角地区扩容的实证检验
跨区域合作改善了城市安全生产治理效果?
——基于珠三角地区扩容的实证检验
王凡凡 管兵
（华南理工大学）
引文参考：王凡凡 管兵. 2022. 跨区域合作改善了城市安全生产治理效果?——基于珠三角地区扩容的实证检验[J]. 公共管理评论,4(1):网络首发
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摘要
统筹发展和安全是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中应加以考量的关键问题。跨区域合作是实现经济高质量发展的重要途径,而目前关于跨区域合作对城市安全生产治理的改善效应尚未得到有效验证。本文以2014年珠三角地区扩容为考察对象,利用广东省2001—2019年21个城市的面板数据,通过双重差分模型和空间杜宾模型分析了基于珠三角地区扩容的跨区域合作对城市安全生产治理效果的影响及其空间溢出效应。研究发现,整体来看,扩容政策对整体城市的安全生产治理效果未表现出明显的影响。从区域差异来看,扩容政策显著改善了原位城市的安全生产治理效果,但新进城市的安全生产治理效果未能从扩容政策中受益。进一步考虑空间溢出效应发现,扩容政策对整体城市的安全生产治理效果产生显著的负向影响,但明显改善了区域整体的安全生产治理效果。珠三角地区跨区域合作在持续推进的过程中,不仅应当关注经济层面的合作,更应当注重安全生产的跨区域治理,促进区域经济增长和安全生产的共同发展,有效推动经济高质量增长目标的实现。
关键词
跨区域合作;扩容政策;安全生产治理;空间溢出效应;珠三角地区
投稿时间：2021/9/3
送外审时间：2021/9/6
首轮外审完时间: 2021/9/22
录用时间：2021/11/27
一、 引言
中国的地方政府需要同时承担多项任务,但多项任务之间往往存在冲突,因此地方政府需要在多项任务之间权衡取舍。比如,地方政府面临着经济增长和安全生产的双重目标任务,经济高速增长背后的安全事故问题及成因值得关注。在弘扬生命至上、人民至上的新时代,高质量发展之路再次面临考验。重特大生产安全事故给政府的公信力和企业的诚信带来了巨大的挑战,也给人民群众生命和财产安全造成了巨大的损失。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和 二〇三五年远景目标的建议》指出:“统筹发展和安全,建设更高水平的平安中国。” 统筹发展和安全成为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中应加以考量的关 键问题,如何处理好经济发展和安全生产之间的关系,防范化解重大风险,有效破解生产安全事故发生的现实困境,积极推进我国应急管理体系和能力现代化,成为各级地方政府面临的现实问题。
21世纪以来,随着跨区域合作进程不断向纵深推进,区域公共事务的跨界性和复杂性日益增强,环境治理、灾害应对、应急管理等领域的府际合作逐渐成为趋势 (李辉等, 2020),为区域经济高质量发展和跨区域合作提供了重要启示。新形势下, 如何处理好发展和安全之间的关系,有效推进经济高质量增长,需要寻找新的改革突破口,而区域体制改革创新和跨区域合作治理是重要的途径。在应急协作领域, 尽管突发事件具有高度不确定性、突发性、非常规性,应急处置工作具有广泛参与性 等特征,导致实现应急处置过程等协调运作非常困难(Chen et al., 2008),但应急管理作为一个复杂适应性系统,参与其中的不同主体通过信息的交换和反馈,能够达 成协同行动和实现集体绩效,从而推动社会系统从无序回归有序(Comfort, 2010)。作为应急管理主体协同的重要维度之一,跨区域协同的开展有助于应急管理作为复杂适应系统的有效运行,以实现集体绩效最大化(张海波, 2021)。然而,跨区域合作成效在很大程度上受制于公共选择的制度背景,包括公共物品的特征、政治制度结构、经济和社会特征等因素,影响合作的交易成本(王惠娜, 2014)。同时,地方政府在制定合作协议的过程中,可能存在的收益和成本偏好的分歧容易导致跨区域合作的整体效果最终陷入困境(Feiock, 2007)。
现实案例中,我们通过对中山、潮州、广州和佛山等城市的实地调研发现,2005 年,广东省为了加速相关产业的转移,出台了《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见(试行)》,鼓励珠三角与欠发达地区共建产业转移工业园,并后续发布了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》《广东省产业转移区域 布局指导意见》,对产业转移园的建设提供了政策支持和配套服务。2014年,广东省发布的《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》明确将清远、云浮、阳江、汕尾和河源5座城市纳入珠三角地区,形成“广佛肇+清远、云浮”“珠中江+阳江”“深莞惠+ 汕尾、河源”的三大组合型新型城市圈,旨在完善区域协调发展和跨区域合作治理。跨区域合作对产业转移园的扩建和相关项目的签约具有明显的推动作用,而这些产业转移园及其聚集的产业涉及金属制品、装备制造、家用电器、机械制造、能源、石材加工、电子电器等基本归属于安全监管的八大行业范畴。同时,尽管珠江西岸多数城市的经济增长处于疲软状态,但地方政府依旧希望通过化工园区迁出和高危行业转移的方式来改善辖区的安全生产状况。2014年的跨区域合作则为实现上述目标提供了政策工具,新进城市和原位城市合作共建了多个产业转移园,推动了更多项 目在清远、阳江、潮州、云浮等珠三角地区新进城市落地。
产业转移是优化生产力空间布局、形成合理产业分工体系的有效路径,也是推动产业结构调整和加快经济发展方式转变的必然要求。由于不同城市对经济增长和区域治理的偏好存在差异(王贤彬和徐现祥, 2010),作为“理性人”的地方政府在通过跨区域合作实现产业转移的过程中必然会考虑其带来的收益和成本。对于经济基础较好的原位城市而言,规模效应的实现带来了落后产能的增加和事故风险的提升。在地区安全生产承载力饱和的情况下,通过产业转移来淘汰落后产能和降低辖区事故风险,成为地方政府改善安全生产治理效果的重要路径之一。对于经济基础薄弱的新进城市而言,生产安全事故容量相对较高,加上经济绩效考核的驱动,地方政府有足够的动力去承接先发地区转移的产业,推动工业化和城镇化进程以及区域经济协调发展。然而,提高经济增长水平和减少生产安全事故这两个目标是相互冲突的(肖兴志等, 2011; Jia and Nie, 2015),原位城市在淘汰落后产能和降低生产安全事故风险的同时,也增加了新进城市安全生产治理压力。在经济发展目标与安全生产治理存在冲突以及与城市发展目标存在差异的情况下,地方政府共同制定的跨区域合作政策所带来的产业转移红利能否改善区域整体的安全生产治理效果,亟待检验。基于以上事实,本文不由反思:跨区域合作对城市安全生产治理效果的影响如何? 不同城市之间是否存在差异? 相关行业是否存在空间上的转移? 这些问题理应成为学术界和政策制定者共同关注的重大现实问题。
扩容作为区域一体化的先导和关键政策,是跨区域合作的直接表现形式,也是跨区域合作在空间上扩张的典型实践,为观测跨区域合作提供了有效方式(刘乃全和吴友, 2017)。本文基于广东省2001—2019年21个城市的平衡面板数据,利用双 重差分模型(Difference in Difference,DID)和空间杜宾模型(Spatial Durbin Model, SDM)分别评估基于珠三角地区扩容的跨区域合作对城市安全生产治理的影响及其空间溢出效应。本文可能在以下三个方面产生边际贡献:第一,将跨区域合作、绩效考核、网络治理、晋升激励等理论运用到安全生产情境之中,对于理解和解决当前我国生产安全事故发生的问题具有一定的理论价值和现实意义;第二,利用DID法更加准确地评估了扩容政策对安全生产治理效果的影响,并结合平行趋势检验和其他一系列稳健性检验,有效解决了传统研究方法的估计偏差,以确保基本结论的可靠性;第三,将整体样本划分为原位城市和新进城市,分析扩容政策影响安全生产治理效果的城市差异,初步解释了扩容政策影响区域安全生产治理的机制,并进一步采用空间双重差分模型(Spatial Difference in Difference,SDID)探讨扩容政策的空间溢出效应,有助于更好地理解空间转移机制和估计扩容政策对区域整体安全生产治理效果的影响。
二、 文献回顾与研究假设
(一) 跨区域合作对城市安全生产治理的影响
伴随着全球化、工业化、城市化和区域一体化的持续推进,基础设施、交通工具、 通信技术和互联网技术不断完善,区域之间的联系更加密切,政府之间的合作更加紧密,河流治理、资源开发、公共服务等公共事务不断拓展外延(张成福等, 2012)。传统的囿于行政边界、各自为政的管控型治理模型难以适应一体化的发展需求,推动着跨区域合作模式走向成熟。跨区域合作是在原有区域空间形态和规模发生变化或者重组的情形下,对原来的地方治理模式提出新要求和新挑战的回应(张成福, 2003)。Caruson and MacMamis(2008)认为,地方政府应当建立应急管理跨区域合作组织,以促进地方政府在应急管理过程中的资源和信息共享。当灾害的影响范围超过当前区域时,跨边界和跨部门协作显得尤为重要(Comfort, 2010),加强政府间的合作可以提高应急管理绩效(Kiefer and Montjoy, 2006)。2007年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的组织结构,同时明确了部际协同、府际协同和机构协同(张海波, 2021),为跨区域应急管理合作提供了法律保障基础。加强跨区域合作成为我国公共治理的新思路(张成福等, 2012),对安全生产治理产生重要影响。
跨区域合作有助于破除行政壁垒,强化区域之间的安全生产联合监管和执法。在一系列影响跨区域合作发展进程和发展水平的因素中,真正有可能产生系统性作用的是政府的行政力量和行政壁垒(陈云贤, 2019;杨龙,2008)。行政区域边界非法违法和违规生产经营建设是当前广东省安全生产治理面临的关键问题,跨界非法违法行为是导致事故发生的主要原因之一。跨区域合作能够突破行政层级的管理权限、行政区划的地域分割和单一组织部门的运行边界,将更多治理主体纳入政府合作框架之中,强化政府之间跨区域安全生产监管和执法,解决行政区域边界的生产经营单位进行违法和违规生产建设问题(张海波, 2021)。安全生产领域的跨区域合作旨在通过多元主体之间的平等、沟通和协商,实现对于优良绩效的追求,能够有效打破行政区划的地理分割和刚性限制,有助于应急管理作为复杂适应性系统的有效运行,从而有效提升应急管理集体绩效(Comfort and Zhang, 2020)。这对于解决由行政区域边界非法违法和违规生产经营导致的生产安全事故问题无疑是一条重要的路径。
跨区域政策网络的形成降低了区域之间的安全生产治理成本。传统的研究注重城市等级体系理论,倡导城市之间的单一竞争关系,认为竞争是城市发展的动力。伴随着交通基础设施和信息技术的迅猛发展,以及网络社会的快速崛起,城市之间的关系日益扁平化,网络特征也越来越明显(覃成林和桑曼乘, 2015),这决定了城市之间存在相互依存关系,使得城市发展离不开网络的交互性,驱动着城市合作网络的形成。网络治理理论认为,任何国家或社会一方的行动者都不能单独决定公共政策过程,行动者只有通过合作才能实现资源优化和社会善治(鄞益奋, 2007)。政策网络治理理论将政策网络视为“把政府和社会主体连接在一起共同参与政策程序的网络”,认为政策网络旨在通过合作促进利益相关者达成解决问题的共识,从而实现共同目标(王文礼, 2010)。跨区域政策网络在克服制度性集体行动中的交易困境方面具有极大的优势,表现为不再需要上级部门或者统一的行政领导部门来协调各行动者之间的合作行为,潜在的行动者可自行评估合作的成本收益水平(锁利铭等, 2013)。珠三角地区的跨区域合作便是一种跨区域政策网络,是潜在治理主体在评估合作成本和收益之后进行决策的结果。在原位城市基础上构建的“原位城市—新 进城市”合作关系使整个区域在既定的合作中受益,安全生产治理成本得以降低。
跨区域合作有助于区域内部资源的高效配置,促进高危产业的合理布局。地区扩容后,新进城市和原位城市的政府间联系加强,推动各个层次的合作,资本在区域内实现了更加自由的流动和更加优化的配置,主要表现在:一是扩容实现了区域间资源互补和利用(施建军和梁琦, 2007),二是扩容实现了行政区面积的扩张,“飞地经济”和“共建合作园区”获得了良好的发展机遇,使得资本在区域内部得到了更多配置空间,进而有助于资本从低收益率地区流向高收益率地区(张伯超等, 2018)。因此,在扩容政策的影响下,珠三角扩容前后各城市之间的经济联系逐步得到增强, 区域内部的资源配置效率不断提升,有利于促进区域内高危产业的整体优化布局。伴随扩容而得到强化的产业分工也能够通过规模效应对安全生产状况产生正外部性(Han et al., 2018),从而达到降低事故发生率的目标。综合以上分析,本文提出第一层面的假设:
假设H1: 基于珠三角扩容的跨区域合作有利于改善区域内的安全生产治理效果。
(二) 跨区域合作对不同城市安全生产治理效果的影响差异
地方政府在政治舞台上会自发地寻找合作伙伴(Berardo and Scholz, 2010),但是会在这个过程中充分考虑成本和契约风险,以寻求最大程度的互利互惠(锁利铭等, 2013)。因此,地方政府在合作过程中,必然会结合辖区经济和社会发展实际来衡量合作所带来的收益和付出的成本,进而对合作的具体领域产生不同偏好,并通过合作来实现各自的预期发展目标。“污染避难所假说”认为,在推进国际合作的进程中,低发展水平地区可能面临高发展水平地区污染转移的威胁(Copeland and Scott, 1994)。当地区经济发展水平存在明显的差异时,由于地方政府对经济增长和环境污染的偏好程度不一致,因此转移产业具有选择性,那些环境门槛较低的地区可能成为污染密集型产业的“污染避难所”(Cole et al., 2006)。相关研究关注到珠三角向粤北地区的污染型产业转移(Shen et al., 2017),长三角的污染密集型产业由中心向外围扩散(崔建鑫和赵海霞, 2015),说明并非所有城市都可以从跨区域合作承诺的规模效应中获益。尽管在扩容政策的影响下,城市之间的经济联系不断加强,但不同城市在这个过程中受到的影响存在差异,进而影响不同城市的安全生产治理效果。具体表现在主观和客观两个方面。
主观层面,上级政府对不同地区的绩效考核的差异,引发下级政府及其官员对经济绩效和民生绩效产生不同的偏好(韩晶和张新闻, 2016),从而引导不同地区通过扩容政策实现发展目标。地方政府进行跨区域合作和拓展合作边界的普遍动机在于寻求发展,共同解决区域外部性问题,提升地方政府官员的政绩(Feiock, 2007)。相较于新进城市,原位城市的经济发展基础较好,经济发展水平较高,在国家倡导发展和安全统筹协调的大背景下,经济增长质量和效益成为原位城市的发展主题,上级政府对该官员的考核也会将安全因素纳入其中,把安全生产作为提拔该 地区官员的重要依据之一(王凡凡和文宏, 2021)。因此,实现高质量增长是原位城市经济发展的主要目标,政府通过扩容机制将安全生产负外部性较强的产业转移出去。而对于新进城市而言,上级政府更加关注的是经济增长目标,对该地区官员更加侧重于经济绩效考核(韩晶和张新闻, 2016),因此新进城市可能通过扩容机制来承接原位城市转移出去的安全生产负外部性较强的产业,需要面临更大的安全生产治理压力。上述理论逻辑类似于环境领域的“逐顶竞争”和“逐底竞争”,绩效考核和发展目标的差异导致地方政府采取“逐顶”或“逐底”的差异性策略(薄文广等, 2018),即原位城市政府部门的“逐顶竞争”效应较强,有利于改善安全生产治理效果,而新进城市政府部门的“逐底竞争”效应较强,不利于改善安全生产治理效果。可见,“低质量”经济和高危产业的转移确实能够给原位城市的安全生产状况带来积极效应,但也意味着新进城市需要面临更多的安全生产问题 (Liu, 2012),导致区域整体的生产安全事故规模可能扩大。因此,地方政府及其官员能够借助于扩容政策来完成上级政府下达的经济发展任务,但发展目标和绩效考核的差异会导致原位城市和新进城市对高危产业的选择存在不同的偏好,进而导致扩容政策对不同地区的 安全生产治理效果产生不同的影响。
客观层面,“虹吸效应”和“涓滴效应”对不同地区的产业结构产生不同的影响, 导致具有明显产业特征的生产安全事故存在地区差异。增长极理论认为,中心城市聚集了大量的优势资源和要素,拥有良好的生产发展环境,从而成为区域增长极,并进一步通过“虹吸效应”和“涓滴效应”对整个区域发展产生影响(赵海峰和张颖, 2020)。“虹吸效应”理论认为,中心城市的发展是以牺牲周边城市的发展为代价的, 最终形成“强者恒强,弱者恒弱”的两极分化局面(马茹和王宏伟, 2017)。“涓滴效应”则认为中心城市因资本和技术高度集中,容易形成规模经济和溢出效应,从而辐射带动周边城市的发展,且中心城市日益扩大的市场需求加快了中心城市和周边城市在不同的产业层次进行聚集,能够深化区域内的产业分工,促进区域内城之间的协调发展。区域发展中的“虹吸效应”和“涓滴效应”及其相互作用会随着发展阶段的差异而出现不同的结果,即发展初期以“虹吸效应”为主,当发展到一定阶段的时候,“虹吸效应”减弱,“涓滴效应”增强(陶一桃, 2020)。由于珠三角地区的原位城市参与跨区域合作的时间较早,已经步入核心城市带动和周边城市配合的成熟阶段,所以扩容后更多表现出了“涓滴效应”,有利于原位城市的产业结构升级。而新进城市参与跨区域合作进程的时间较晚,扩容后在累积后发优势方面还存在不足, 导致吸收“涓滴效应”的能力较弱,或者还处于“虹吸效应”的阶段,不利于产业结构升级,这对与产业结构密切相关的安全生产无疑具有至关重要的影响。同时,产业分工的合理化需要大量劳动力、能源资源等要素的投入,这也会促使低端产业由原位城市流入新进城市(Liu, 2012),从而导致新进城市的安全生产状况处于不利局 面。基于上述分析,本文提出第二个层面的假设:
假设 H2: 基于珠三角地区扩容的跨区域合作的安全生产治理效果存在异质性。对于原位城市,扩容政策能够改善安全生产治理效果,但新进城市的安全生产治理效果未能从扩容政策中受益。
三、 实证策略与变量说明
(一) 模型设定
为了改善珠三角外围城市的经济发展环境,加强中心城市和外围城市的合作治理,2014年9月,广东省发布《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》,该规划第四章明确指出要完善区域协调发展和跨区域合作机制,促进环珠三角地区外围城市融入珠三角地区,并将清远、云浮、阳江、汕尾和河源5座城市纳入珠三角地区,形成 “广佛肇+清远、云浮”“珠中江+阳江”“深莞惠+汕尾、河源”的三大组合型新型城市圈。由此,扩容后的珠三角地区城市数量增至14座。本文采用政策效应评估中被广 泛使用的DID模型对扩容前后的安全生产治理效果进行实证检验,并通过加入双向固定效应模型来实现DID,基本回归模型(1)如下:
其中,i 表示城市,t 表示时间,被解释变量 Yit 为城市 i 在 t 年的安全生产治理效果。DIDit=Cityi×Yeart;Cityi 是地区虚拟变量(珠三角地区扩容的城市赋值为1,其他赋值 为0,后文将详细划分扩容城市样本);Yeart 为时间虚拟变量(2014年及以后赋值为 1,其他赋值为0)。Zit 表示一系列控制变量。λi 为城市固定效应,λi 为时间固定效应,以控制随城市但不随年份变化的因素,以及随年份但不随城市变化的因素。εit 表示随机扰动项。
(二) 检验策略
本文重点关注交叉项的系数α1。由于模型控制了城市固定效应和时间固定效应,α1 的含义即在控制其他变量的情况下,相较于2014 年没有扩容的城市(控制组),2014年珠三角地区扩容的城市(处理组)的安全生产治理效果是否有显著变化。如果估计系数α1 显著大于零,说明珠三角地区扩容不利于改善安全生产治理效果;如果估计系数α1 显著小于零,说明扩容之后珠三角地区的安全生产治理效果得到改善;不显著说明扩容政策没有明显影响。
在具体的识别策略中,由于珠三角地区扩容涉及原位城市和新进城市,为了更加清晰地识别其中的机制,本文将处理组划分为三个部分。首先考察整体城市,处理组包括9座原位城市和2014年设立的5座新进城市,共14座城市,该处理组的DID回归系数反映的是,对于整个珠三角地区而言,新进城市与原位城市的融合是否有利于改善整体城市安全生产治理效果;其次考察9座原位城市,即将新进城市纳入自身的合作圈之后,原位城市的安全生产治理效果是否得到改善;最后考察5座新进城市,检验扩容之后新进城市是否遭受了更多高危产业的转移。上述三个DID控制组设计内部具有一定的逻辑关系:如果原位城市与新进城市之间出现了高危产业的转移,那么第二组DID的回归系数显著为负,而第三组DID的回归系数显著为正,整体上的第一组DID的回归系数大小和符号取决于珠三角地区扩容对整体城市安全生产治理效果的影响。
(三) 变量定义和描述性统计
1. 因变量
2004年国家安全生产委员会将工矿商贸企业生产安全事故死亡人数、煤炭事故死亡人数和煤矿百万吨死亡率列为地方安全生产考核指标,将亿元 GDP 死亡率、 十万人死亡率和工矿商贸企业十万从业人员死亡率列为备案指标。随着安全生产指标体系的不断完善,对安生生产治理效果的衡量也由绝对指标和相对指标构成。本文考虑科学性和可得性的原则,从绝对数和相对数的角度,利用生产安全事故死亡人数和亿元GDP生产安全事故死亡率逆向测算安全生产治理效果(姜雅婷和柴国荣, 2017)。
2.自变量
扩容政策为虚拟变量,通过构造地区虚拟变量City和时间虚拟变量Year获得, 即DID=City×Year。如前文所述,将2014年珠三角地区扩容之后的14座城市作为整体城市(City1),扩容之前的9座城市作为原位城市(City2),扩容之后的5座城市 (City3)作为新进城市。
3. 控制变量
考虑到不同城市之间的经济社会特征差异较大,遵循已有研究惯例并结合相关研究成果(聂辉华和蒋敏杰, 2011; 聂辉华等, 2017; 王凡凡,2021),本文控制了其他解释变量,以更加准确地评估扩容对安全生产治理的影响。
人均实际GDP:安全生产投入不足和生产技术水平低是导致生产安全事故发生的重要因素,经济发展水平越高的地区,安全生产投入和技术水平越高。本文通过加入人均实际GDP来控制经济发展水平对安全生产治理的影响。
产业结构高级化:安全生产具有明显的产业特征,同属第二产业的采掘业、建筑业都属于安全状况比较差的行业,且采掘业生产安全事故死亡率远高于社会平均值。本文采用第三产业总产值与第二产业总产值的比值测量产业结构高级化水平。
工业发展水平:工业的集聚发展能够带来规模经济效应,从而提升生产效率,有利于改善安全生产治理效果。本文采用工业总产值占地区GDP 的比重来度量工业发展水平。
固定资产投资:固定资产投资水平的提升能够帮助企业升级设备和技术改造, 进而提升企业安全管理水平,降低生产安全事故死亡率。本文采用各市固定资产投资额占地区GDP的比重衡量固定资产投资水平。
对外开放度:对外开放有利于高质量企业的进入,从而加强企业之间、企业和政府之间的科技交流。本文根据当年中美年均汇率,将以美元为单位的进出口总额 (万美元)换算成以人民币为单位的进出口总额(亿元),采用换算后的进出口总额占地区GDP的比重衡量对外开放度。
本文采用的样本为2001—2019年广东省21个地级及以上城市,数据均来源于2002—2020年的《广东统计年鉴》,部分缺失值采取均值法予以插补。为剔除价格因素 的影响,本文统一将价值变量调整为以2001年为基期的价格水平。为了尽可能保证正态分布,本文取相关变量的对数形式进入回归模型。变量描述性统计结果见表1。
注:DID1、DID2、DID3分别表示第一组、第二组和第三组的DID变量,City1、City2、City3分别表示三组不同的处理组。
四、 实证结果分析
(一) 扩容政策对城市安全生产治理效果的直接影响
表2汇报了扩容对城市安全生产治理效果的影响结果,列(1)、列(3)、列(5)和列(2)、列(4)、列(6)是分别以事故死亡人数和事故死亡率为被解释变量的回归结果。首先观察扩容对整体城市安全生产治理效果的影响。列(1)和列(2)显示,在控制其他因素影响的情况下,整体城市的DID系数为正,但不具有统计学意义,表明 2014年珠三角地区扩容对整体城市的安全生产治理效果具有负向的影响;但这种效果不明显,初步说明了跨区域合作对整体城市的安全生产治理效果不仅未体现出明显的改善作用,甚至出现了负面效应。假设H1未通过检验。为了更加清晰地理解为什么扩容政策没有显著改善整体城市的安全生产治理效果,我们接下来观察原位城市和新进城市的DID系数。结果显示,不管是原位城市还是新进城市,在2014年珠三角地区扩容前后,城市安全生产治理效果都发生了显著变化。具体来看,珠三角地区原位城市通过扩容政策实现了安全生产治理效果的改善,但扩容政策显著提升了新进城市的事故死亡人数和事故死亡率。假设H2通过检验。扩容降低了行政壁垒导致的制度成本,促进了城市之间的经济交流与合作,原位城市在向新进城市进行产业转移的同时,也附带了“低质量”经济和高危产业,而新进城市在权衡经济增长和安全生产时,往往会选择承接这部分产业,最终表现为原位城市和新进城市的安全生产治理效果在扩容前后出现相反的结果。
本文发现了扩容政策对整体城市安全生产治理效果影响不明显的直观证据。由于不同城市对跨区域合作的目标存在偏好差异,经济基础较好的原位城市通过扩容政策实现了落后产能的淘汰和高危产业的转移,降低了辖区事故风险水平,有利于改善城市的安全生产治理效果;而新进城市的安全生产状况在跨区域合作过程中面临更大的压力。进一步比较珠三角地区原位城市和新进城市的DID系数绝对值大小,本文还发现前者系数的绝对值小于后者,说明扩容政策导致整体城市安全生产治理效果未得到明显改善的主要原因可能在于新进城市承接了过多的落后产能和高危产业,因此事故死亡人数和事故死亡率提高,从而影响了整体城市的事故风险水平。上述结论与环境治理领域相关研究的结果存在相似性,但也有一定的差异。尤济红和陈喜强(2019)发现,通过城市群扩容的区域一体化具有显著的减排效应,污染排放通过原位城市向新加入城市转移,在显著降低原位城市排污水平的同时,增加了新加入城市的污染排放。洪扬和王佃利(2021)也得出了类似的结论,认为协同治理实施显著减少了区域内城市的污染排放,区域内工业企业由核心城市转移到边缘城市,从而引发区域污染的内部转移。然而,赵领娣和徐乐(2019)认为,扩容政策并不具有显著的环境治理效应,反而提高了整体城市的排放强度,给城市群带来显著的负面效应,且这种负面效应在原位城市强于新进城市。
本文认为存在上述差异的原因一方面可能是因变量的选取不同,另一方面可能是没有考虑环境污染的空间溢出效应。无论如何,关于污染物在区域内部转移的结论是能够成立的。尽管本文从相对指标和绝对指标的角度对安全生产治理效果进行测量,首次验证了扩容政策使得“低质量”经济和高危产业由原位城市向新进城市转移的假设,但基本结论的可靠性有待进一步检验。特别是在考虑空间溢出效应的情况下,跨区域合作对区域整体的安全生产治理效果的影响有待更加深入的探讨。
(二) 平行趋势检验
针对上文采用DID法估计珠三角地区扩容对安全生产治理效果的影响,其回归结果无偏的一个关键前提是处理组和控制组之间需要满足平行趋势的假设,如果处理组和控制组在受到扩容政策的冲击之前存在时间趋势的差异,则安全生产治理效果的变化可能并非由扩容政策所致,而是由政策试点之前的时间趋势引起。参考 Jacobson et al.(1993)的做法,借助事件分析框架,考察扩容之前的处理组和控制组的安全生产状况是否存在平行趋势,并构建如下计量模型(2):
其中,m 和 k 均表示期数,DIDit,k 表示扩容政策出台年份的虚拟变量,αk 表示扩容政 策出台 k 期后对安全生产治理效果的影响。在具体的回归中,本文以 m=-1,即扩容 政策实施前一年作为基期。图1、图2和图3分别报告了整体城市、原位城市和新进城市安全生产治理效果的估计参数 αk 的大小及对应的95%置信区间。可以发现, 扩容政策出台前年份的虚拟变量的估计系数未通过5%的显著性水平,验证了各处理组和控制组满足平行趋势假定,即扩容政策出台之后处理组相对控制组事故死亡人数和事故死亡率的变化是扩容政策引起的结果,而不是事前差异的结果。具体观察扩容政策影响不同城市安全生产治理效果的动态效应可以发现,政策出台当年和下一年,扩容降低了整体城市事故死亡率,减少了事故死亡人数,但在第二年及以后的时间里,扩容对整体城市的事故死亡人数和事故死亡率的负向影响变为正向影 响。原位城市方面,扩容在当年对事故死亡人数和事故死亡率均表现出了负向影响,并且在第三年逐渐变得显著。相反,政策出台的第二年及以后,扩容显著提高了新进城市的事故死亡人数和事故死亡率。上述结果说明了扩容政策对整体城市的安全生产治理效果的影响并不显著,但对原位城市和新进城市的影响存在相反的结果,这与基准回归结果基本一致。
(三) 稳健性检验
为进一步确保基准回归结果的准确性,本文还从以下4个方面进行了稳健性检验(考虑文章篇幅,未汇报结果)。一是替换因变量。分别将事故死亡人数聚集度和万车道路交通事故死亡率作为被解释变量,重新估计地区扩容对整体城市、原位城市和新进城市安全生产治理效果的影响。二是控制官员个体特征的影响。收集了广东省21个地级及以上城市历任市长和市委书记的样本数据,控制了任期、年龄、受教育程度、乡镇部门工作经历、县区部门工作经历、城市交流经历、省级部门工作经历和中央部门工作经历等官员个体特征,重新估计扩容对安全生产治理效果的影响。三是进行安慰剂检验。将珠三角地区扩容的时间统一提前2年和3年,构造虚假的扩容政策变量进行检验,以排除其他政策或随机性因素的干扰。四是控制其他政策因素的影响。考虑到样本期内有9座城市于2010年开始因发生重特大生产安全事故被挂牌督办,挂牌督办制度可能会干扰扩容政策对所在城市安全生产治理效果的影响,本文进一步控制国家导向性政策的影响。结果显示,无论采用何种稳健性检验方式,检验结果与前文结论基本保持一致。
五、 进一步讨论: 空间溢出效应
环境污染具有显著的空间外溢效应,高能耗产业、污染密集型产业偏好环境规制相对薄弱的地区(Porter and van der Linde, 1999)。我国冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸这八大行业向来是生产安全事故的重灾区,具有明显的产业密集特征和高危属性。相关研究发现,安全规制强度的提升会对经济相互依赖地区产生负外溢效应,从而提高经济相互依赖地区发生重大生产事故的风险(Lu et al., 2020)。矿难空间效应在经济规模和政治地位相近的城市间更为显著,并受到中央政府强化煤矿安全监管和绩效考核、政治周期和官员本地联系等因素的影响(Shi and Xi, 2018)。由此,生产安全事故具有明显的负外部性,其空间溢出效应值得深入探讨。本文引入空间回归模型进一步分析扩容政策对安全生产治理效果影响的空间溢出效应。
空间回归的前提是变量存在空间相关性。本文分别计算了2001—2019年的事 故死亡人数和事故死亡率的全域空间Moran's I指数,结果发现,Moran's I指数p 值的检验结果均小于0.05,初步说明了生产安全事故存在空间相关性,具备开展空间计量分析的可行性和必要性。本文采用地理距离权重矩阵形式,对空间滞后模型 (Spatial Autoregression Model,SAR)、空间误差模型(Spatial Error Model,SEM)和SDM 模型进行空间计量分析,而三种空间计量模型都包含随机效应和固定效应,使得模型的选择成为关键。参照杨明海等(2018)的检验过程,本文最终采用固定效应的SDM模型来估计扩容政策对安全生产治理效果的空间溢出效应。相关检验结果见表3。
为了更加清晰地展示2014年珠三角地区扩容对城市安全生产治理效果存在空间溢出效应,本文在公式(1)和SDM模型的基础上构建SDID模型 (范巧和吴丽娜, 2018),分别将三组DID作为解释变量纳入回归模型(见表3)。列(1)和列(2)显示, 整体城市的DID系数为正,且通过列1%的显著性检验,表明在考虑空间效应的情况下,珠三角地区扩容对本地区的安全生产治理效果产生了明显的负面影响。扩容短期内经济联系的骤然增强增加了要素的跨区域流动和使用(刘乃全和吴友, 2017), 而产业分工和资源配置所带来的规模效应和专业化效应依旧未得到充分释放,因此增加了珠三角整体城市的安全生产治理难度。假设1未通过检验。列(3)和列(4)、 列(5)和列(6)显示,原位城市和新进城市的DID系数均显著且符号相反,说明扩容政策对原位城市和新进城市的安全生产治理效果的影响依旧存在,但产生的效应相反,再次验证了假设2。外生交互效应方面(其他地区自变量对本地区因变量的空间溢出效应),三组DID×W 与DID系数方向相反,说明其他地区(与本地区地理相近地区)的扩容政策对本地区安全生产状况的影响与本地区扩容政策对本地区安全生产状况的影响效果相反。
本文运用SDM模型的偏微分方法对总效应进行分解,结果见表4。直接效应即本地扩容政策对安全生产治理效果的影响,间接效应即本地扩容政策对地理相近地区的安全生产治理效果的空间溢出效应,总效应即扩容政策对区域整体安全生产治理效果的平均影响。具体来看,直接效应方面,三组DID的回归结果与表3基本一致。间接效应方面,扩容政策对与整体城市和新进城市地理相近城市的安全生产治理效果产生了积极效应,但与原位城市地理相近城市的安全生产治理效果未能从扩容政策中受益。总效应方面,整体城市和原位城市的总效应显著为负,新进城市的总效应显著为正,我们由此判断,在考虑空间效应的情况下,扩容政策能够有效改善区域整体的安全生产治理效果。
六、 研究结论与讨论
如何减少经济增长过程中的重特大生产安全事故是地方政府在新时期面临的重要任务。跨区域合作是区域经济增长和安全生产协调发展的重要政策工具,其能否实现经济增长和安全生产的双赢,影响着区域经济高质量发展能否顺利实现。尽管已有研究表明基于扩容的跨区域合作显著促进了城市经济共同增长、产业结构升级、环境治理、外商直接投资等,但在安全生产领域,跨区域合作是否有效改善了安全生产治理效果,是否会带来高危产业的转移而影响不同地区的经济高质量发展, 依旧缺乏有效的大样本的实证检验。基于2014年珠三角地区扩容政策,本文首次利用2001—2019年广东省21个地级及以上城市的面板数据,采用DID模型检验珠三角地区扩容的安全生产治理效果,比较扩容对整体城市、原位城市和新进城市的安全生产治理效果的影响差异,并采用SDM模型对扩容对城市安全生产治理效果的空间溢出效应进行深入讨论。
研究发现,整体来看,扩容未显著改善整体城市的安全生产治理效果。具体而言,扩容显著改善了原位城市的安全生产治理效果,但新进城市的安全生产治理却未从中受益,且扩容对新进城市的作用效果强于原位城市。上述结果说明,一方面, 珠三角地区原位城市通过扩容将高危产业转移到新进城市,有效降低了安全事故风险,实现了安全生产治理效果的改善;另一方面,由于新进城市对经济增长有较强的偏好,往往选择承接由原位城市转移出来的高危产业,因此安全生产状况处于不利局面,说明在地方政府及其官员的主观选择下和“虹吸效应”和“涓滴效应”的客观作用下,扩容政策加快了“低质量”经济和高危产业由原位城市向新进城市的转移,导致整体城市的安全状况并未得到有效改善。基于SDM模型的检验结果发现,扩容政策对安全生产治理效果具有显著的负向空间溢出效应。第一,扩容政策不利于改善区域内整体城市的安全生产治理效果;第二,扩容政策对与原位城市地理相近城市的安全生产治理效果产生了负面效应,但有利于改善原位城市和与原位城市地理相近城市的整体安全生产治理效果;第三,与新进城市地理相近城市的安全生产状况因扩容政策得到有效改善,但不利于改善新进城市和与新进城市地理相近城市的整体安全生产治理效果;第四,整体来看,基于空间溢出效应的扩容政策对区域整体的安全生产治理效果具有明显的改善效应,说明在考虑空间溢出效应的情况下,基于 2014年珠三角地区扩容的跨区域合作对于区域整体的安全生产治理效果的改善效应是积极的(如图4所示)。
本文的研究结论具有积极的政策意义。尽管安全生产治理绩效对官员晋升的影响逐渐凸显,但经济绩效依旧是后发地区的政府及其官员的主要考核指标,因此导致一系列的跨区域合作框架(扩容政策、对口支援、对口帮扶)更多关注的是经济增长、外商直接投资和产业结构升级等生产性领域,而对环境治理、安全生产治理等 影响经济高质量发展的非生产性领域的关注则严重不足。同时,由于缺少上级政府对宏观制度的干预,不同区域的地方政府及其官员对经济绩效和安全生产治理绩效存在偏好差异,导致具有空间负外部性的“低质量”经济和高危产业在市场机制的作用下形成了跨区域流动。本文认为,第一,上级政府应当积极构建跨区域合作的宏观政策利好环境和微观政策支撑制度,制定体制性的规则和约束,加快区域内城市间高危产业的合理布局,完善跨区域安全生产合作监管和执法机制,充分释放跨区域合作改善安全生产治理效果的政策效应。第二,在推进经济增长和安全生产并行的进程中,合理匹配经济发展速度和安全生产能力提升速度,根据城市实际发展情况完善政府考核体系,弱化后发地区的GDP 考核要求,引导后发地区政府关注辖区安全生产状况,并通过合作和利用技术创新的溢出效应提升安全生产治理水平。第三,跨区域合作框架的制定和政策的执行需要充分考虑到安全生产治理的空间溢出效应,从根本上调整产业结构,转变经济发展方式,建立良性的区域间竞争体系,动态调整地方政府的行为策略,引导各市由“逐底竞争”向“逐顶竞争”转变,全面提高区域经济的发展质量。
当然,囿于数据和篇幅,本文仅以广东市级层面的数据进行了探索性研究。但安全生产是一个复杂的系统工程,未来的研究可以集中在4个方面。一是引入中间变量,挖掘“政策制定—政策效果”的中间机制,打开跨区域合作影响安全生产治理效果的“黑箱”;二是将数据样本扩展到全国层面和县级层面,观察不同层级的样本是否会出现类似的结果;三是将企业作为研究对象,构造“企业—年份”面板数据,以更加有效地评估跨区域治理对安全生产治理效果的影响;四是选取珠三角地区原位城市和新进城市作为研究对象,从案例的视角分析2014年的扩容政策对不同城市的安全生产治理效果的影响,为跨区域合作的安全生产治理效应提供更加丰富的经验材料。
参考文献 略
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编辑 | 常远 李舒敏
排版 | 王书铭
核发 | 梅赐琪
微信推送：2022年第14期